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X市“新三农”问题与出路
关于三农问题的讨论源头久远，学者们一度众说纷纭，但在一点上却是达成共识的：“三农问题”的实质就是农民问题。社会和政府对中国“三农问题”的关注历经一个由实践探索到理论研究的长期过程，而“三农问题”真正作为一个概念被提出是在1996年秋季。当时，温铁军在《战略与管理》上公开发表了《制约三农问题的两个基本矛盾》，综合以往政策试验的研究成果，提出人地关系高度紧张的基本国情矛盾以及城乡二元结构的基本体制矛盾，同时多次讲到“三农问题”，此后，“三农问题”一词逐渐被媒体和官方广泛引用。
随着社会各界关注及政府日益重视，“三农”问题在社会主义现代化建设过程中逐步得以解决，或者说大体上得以解决，主要标志就是农民人均纯收入的大幅度提高，从1978年的98元增长到20**年的X0元。20**年1月1日，全国取消了农业税费，彻底地免除了农民的各种负担，从法律上保证了农民不再会“返贫”，学界一般认为这是中国“三农”问题发生质变的标志，即传统意义的“三农”问题基本得以解决，其从主要矛盾的位置上隐退下来。
进入新世纪，我国经济、社会转型发展已经开始进入到全面加速推进期。伴随着城镇化建设速度的加快，X市的一些农村出现了无地农民、失地农民和外出打工农民。这三类农民遇到了各种各样难题，无地农民、失地农民失去了土地，失去了依靠，必然面临着生存发展问题，外出打工农民素质技能都较为落后，必然会遇到就业、再择业问题。学界一般认为这些问题是在老”三农问题”基础上衍生出的“新三农问题”，然而，不同学者所提的“新三农问题”莫衷一是，目前尚未有统一的界定。笔者走访了X市发改委、农业局、人事局等有关部门，深入X市辖的横县、宾阳县、上林县、西乡塘区等县区的乡镇、村屯，走进专业合作社、龙头企业、种养大户等开展实地考察，结合既有理论研究成果，认为当前X市的“新三农问题”主要体现在新农村建设问题、农村土地问题以及农民工问题。
一、X市“新三农”问题的主要表现
（一）新农村建设遇到瓶颈
当前，X市农村正在掀起社会主义新农村建设的高潮，但建设过程中也遇到了许多较为普遍的新问题和新情况。
1．产业化程度低，主导产业不强。农村经济作物种植量少，品种和质量一般，受市场制约因素大，难以形成稳定的效益，农民收入普遍较低。而且大部分农村没有支撑产业，二、三产业发展比较缓慢，传统农业种植土地利用率不高，经济附加值低，导致农民增收难度大。农业发展缺乏农业生产组织或企业带动，专业合作经济组织还未能担当“领军人”的角色，组织化程度有待提高，农产品以粗放生产，自产自销为主，缺乏深加工。
2．农村劳动力缺乏，生产水平不高。一方面，据不完全统计，20**年，X市25-40岁的农村青壮年有85%外出务工，留守在农村以老人、妇女、小孩为主，农业生产能力低下，工作积极性不高，导致丢荒现象越来越普遍。另一方面，农业科技培训和职业技能活动不够普及，农民市场意识不强，思想相对保守，加上现代信息设施不完善，致使村民获取科技信息的渠道非常有限，农产品新品种覆盖率低，产品档次不高。
（二）失地问题仍然未解决
1．土地未能实现资本化，失地农民生活缺乏保障，现阶段农民的土地仍然承担着就业和养老双重功能，由于现在的征地补偿是“一次性买断”，一些失地农民因种种原因没有把有限的征地补偿款投入到创业发展中，而是用在消费上，加之没有重新就业或没有新的收入来源，致使生活陷入困难。从入户调研情况看，土地征用后，农户种养业及经济林果收入急速下降，加上年龄较大、知识水平低、生活在远郊和偏远地区的农民，在市场经济和知识经济时代，就业非常困难，即使安置时已就业的隐性失业现象相当普遍，就业转失业比例较高，不少农村家庭失地又失业，没有稳定的经济来源，对社会救助需求量大。被调查的80户农民，征地后仅1-3年时间，58.1%的征地补偿款已经用于建房、还贷、医病、生活消费，用于投资发展的不到10%。多数失地农民受年龄、体力、受教育程度等的限制，二次就业、创业更难，生活不稳定，养老无着落，出现城市新贫民。
2．土地补偿欠规范，容易产生社会不稳定性因素。现行的土地征用制度以“低价征用”+“高价批租”为基本内容，属于一种不合理的资源配置机制，农民从中受益相对较少，而且，土地补偿没能按照一套科学的标准，补偿款额存在较大的差异性，容易导致农户不满。被征地农民在就业、住房、养老、医疗和教育等方面往往又未能得到有效的解决，他们的生活习惯等很难在短时间内融入城市生活，而且大多为城市近郊农民，他们对国家法律、政策，以及对社会的认识和思想的活跃程度都不同于一般的农民，易酿成大规模的群体上访事件，从而使冲突和矛盾变得更加激烈，危及社会的安定。
（三）农民工问题日益凸显
1．农民工身份转换难，带来较大社会管理压力。中国户籍管理的“二元”体制导致农民工农业户口向非农业户口转换难，从而出现了农民工职业的非农化和身份的农民化问题，干的是产业工人干的事，贡献的是最大的剩余价值，但得到的却是低工资低福利，城里人享受的住房、医疗、养老、失业补助等社会保障及应有的政治地位，农民工却享受不了，逐渐对城市社会产生抵触心理，形成与市民摩擦和对立的集团意识，进而成为城市社会不稳定的矛盾根源，增加了社会控制和管理的成本和压力。
2．农民工子女入学难，造成城市教育资源紧张。一是因为城里教育消费太高和入学条件的苛刻规定（主要表现为按居住户藉划片入学），使得农民工子女就近就地入学困难。二是因为城市教育资源增长速度远远低于农民工子女入学需求增长速度。城市中的大部分中小学都不同程度地出现了“人满为患”的社会问题，部分公立学校个别班级甚至出现80多人共处一室，超员过半的无奈状况，另外，要么私立学校太少，要么收费太高，农民工子女无法入学就读。
3．农民工缺少教育培训，自我职业发展较困难。当前，农民工进城务工，绝大部分是从事以体力劳动为主的工种，技术含量低，但科技进步对务工提出了高的要求，农民工必须通过教育培训，提高自己素质，才能适应新时期发展需要。目前，X市企业农民工的培训力度仍然不够。调查显示，20**年，X市仅仅有15%的农民工接受过培训，未经培训的农民工在求职过程中则会遇到一定困难和障碍。
4．农村留守儿童数量大，造成监管教育压力大。大批青壮年农民进城务工，受工资待遇低、居住条件差、入学费用高、工作时间长等因素的影响，绝大多数农民工选择将孩子留在家给老人或者亲戚看管，据不完全统计，20**年，X市农村留守儿童人数占全市农村儿童总人数的25%以上。老人因文化水平相对较低，亲戚不敢或者没有时间严格要求孩子，孩子长时间得不到父母的照顾和爱护，学习成绩明显不好，性格孤僻，少数甚至养成了上网、抽烟、赌博等不良生活习惯，给提升人口素质和社会管理带来潜在的压力。
二、X市“新三农”问题的成因
（一）土地制度不完善
1．土地联产承包制度不完善。为了确保农村稳定，《农村土地承包法》第二十条规定：“耕地的承包期为三十年”，这不利于当前形势下土地的自由流转，无地失地农民难以在承包期内获得承包土地。
2．土地权属相关法规不明晰。按照现行宪法、农业法、土地管理法、土地承包法、村民委员会组织法等法律，农村土地属于集体经济组织所有。然而，到底是乡镇、村级还是农民小组集体所有却是不清晰，由此造成集体所有土地产权内涵模糊、主体不明，在征地过程中往往产生三级之间越权、侵权，农民因其处于弱势群体地位，其权益不断受到侵害。
3.土地征用补偿制度不完善。土地征用程序不规范，征地范围过广；《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费和安置补助费，分别为该耕地被征用前三年平均年产量的6倍和4-6倍，两项补偿不超过30倍（即便30倍的补偿额每亩地也不过2万余元）。据调查，在征地所得利润分配中，农民仅得到青苗补偿费、劳动安置和整个补偿费的5%，集体组织与政府部门分别得到25%和70%，按照当前消费水平，农民得到的补偿安置费仅能维持2-7年的基本生活。
（二）城乡二元结构的体制障碍
城乡二元结构在计划经济年代我国农村的发展保证了国家加速工业发展所需要的原始积累，但长期以来，却没有从根本上改变在就业、上学、户籍和社会保障方面对农民的歧视。现实生活中，农民主要依靠较少的土地收入维持基本生活，城镇居民则享有国家给予的最低生活保障、失业保障、养老保障、医疗保障等公共产品。农民失去土地以后受传统二元社会体制影响很难实现身份转化，也未能享受与其他城市居民在就业、上学、社会保障等方面的同等待遇，造成职业选择和文化适应的巨大落差，出现各种各样难以解决的问题。
城乡二元体制一定程度上阻碍了农民进城，同时使得进城农民难以享受到与市民足够均等的待遇。如果户籍、土地、医疗、社会保障、财政制度不改，城乡二元结构不破解，失地农民市民化就会遇到更多障碍。进城务工是农民尤其是无地失地的农民谋生的一条重要途径，但是，在目前的政策体制下，他们在就业求职、劳动保护、权益维护、失业、工伤、养老、医疗保险等方面并不能与市民享受到一视同仁的福利待遇，难以成为“真正的市民”，甚至还存在一些限制外地劳动力对某些行业的进入，使他们成为城市里一个“无根”的社会阶层。而这些务工的农民的低收入无法承担城镇住房、子女教育、和其他消费性指出，更谈不上定居，连融入城市生活都非常艰难。
（三）农民工自身素质的局限
无地失地农民作为一个特殊群体，在年龄结构、文化水平、身体素质和性别结构上与农民没有太大的差别，整体素质与农民群体相似。他们普遍年龄偏大，文化偏低，技能单一。我国农业的生产技能水平低，长期以来难以实现集约化经营，使先进的生产技术很难在农业上得到推广和应用，也导致传统农民的生产技术水平比较低。而现在许多企业都向集约型经营转变，技术含量越来越高，对低素质劳动力的吸纳能力越来越小，失地农民来到现代化的城市后，很难适应技术水平很高的职业，明显缺乏职业竞争力。
失地农民思想观念保守落后思想观念落后、守旧，也是部分失地农民不愿主动就业的主要原因。失地农民土地被征用后，通常都获得一定数额的征地补偿款，对少数人可说是“一夜暴富”，一些农民拿到补偿款后，不思经营，一味地先讲享受，不为以后的生活做打算。这种观念也影响到一些青少年，讲求先享受、怕吃苦不愿就业，有的还染上了赌博的恶习，成为当地社会治安不稳定的主要因素之一；还有一些农户存在小富即安、稍富即满的思想，没有外出谋生的紧迫感和危机感，满足于在家里利用补偿款安心度日，不思进取。这些思想在一定程度上阻碍了劳动力输转工作。
许多失地农民存在着向政府和集体“等、靠、要”的思想，缺乏主动寻找工作的意识，不愿意参与竞争。相当数量的失地农民对就业岗位、收入要求预期较高，一般不愿意从事苦、脏、累的工种，这就使失地农民就业之路变得更加狭窄。还有极少数农民分到土地补偿款后，很快就花光，缺乏长远打算。落后的思想意识，陈旧的就业观念成为制约失地农民市民化的重要因素，进一步催生“新三农”问题。
三、X市“新三农”问题的出路
（一）加快X市城镇化建设
1．创新体制机制，增强城镇发展活力。一是市场机制多方融资。深化城镇投融资体制改革，动员各方力量多渠道、多形式筹集建设资金，实现城镇建设投入与产出的良性循环。二是市场机制管理城镇。要本着“谁投资，谁受益，谁担风险”的原则，合理确定有关各方权益和应承担的义务。特别是基础设施建设和经营的旧模式，对城镇供水、污水处理、垃圾处理等推行市场化、产业化运作方式，变政府对公用行业的直接行为为间接的监管，集中精力加强对公用事业的数量、质量、价格和服务的宏观监管。三是市场机制破解难题。要充分研究国家宏观政策及统筹城乡综合配套改革试点工作的相关政策，进一步解放思想，放手改革，以经营城镇的理念，努力破解城镇化建设用地难、融资难等难题。以项目为龙头，实施捆绑式开发，促进城镇建设快速发展。
2．推动城镇化与新农村建设互动发展。城镇化发展与新农村建设有相辅相成的促进作用。城镇化加快了城乡第一、第二、第三产业的发展，对于繁荣农村经济，吸纳农村剩余劳动力，减少农民总量，改善农民生产、生活条件以及建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整齐、管理民主的社会主义新农村有着重要的作用。城镇化与新农村建设要实现良性互动发展，做到互相促进必须实行城乡统筹规划，有序推进。协调处理好土地占用、覆盖城乡的社会保障问题。
（二）加大统筹城乡发展力度
统筹城乡发展,包括城乡一体化发展的总体规划、产业的布局与联系、居民点的分布和建设、资源的合理对流、生态保护和污染防治等诸多方面的统筹。
1．继续加大农村基础设施建设投入。继续加大包括农村公路、水利、人饮、信息、农业设施在内的农村基础设施建设专项经费投入，探索公共服务平台建设等项目建设资金投入，积极引导社会资本加入到新农村建设中来，充实建设资本，切实夯实农村基础设施建设。
2．运用现代化规划设计新农村建设。深入各个村屯，调查了解地形、地貌、水文等基本地理资源以及生产发展及生活习惯等情况，结合保护民族文化理念，组织专题研究，运用现代城市规划建设管理理念，制定个性化的新农村建设规划，将新农村建设成环境优美、运行现代的宜居村落。
3．加大农村基础设施管理维护力度。将农村基础设施管理和维护纳入我市基础设施管理维护范畴，逐步实现农村各项公共设施有人管、有人养，定期修，维持农村基础设施良好的运行状态，为农民生产生活提供方便，让农村人享受到城市里拥有的公共设施服务水平。
（三）推进土地合理合法流转
1．加大土地流转政策法规宣传力度。广泛利用电视、电台、网络、报纸、农村广播等宣传形式，大力宣传农村土地流转的有关政策法规，让农民知情、知法，依法、依规开展土地流转，尽可能避免土地流转中出现的各种纠纷问题，杜绝责权不明等隐患，切实维护农民的合法权益。
2．政府严格监督土地依法合理流转。各级政府要切实履行职责，按照土地承包法规定的原则和程序进行规范的流转，承包期内发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或变更土地承包经营权；尊重农民的自主权，由农民自主决定是否流转，采取哪种方式流转；任何组织和个人不得擅自截留、扣缴土地流转收益金，绝对避免强制流转而导致群体性事件发生。
3．积极探索土地流转新方法新模式。根据“按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”的要求，积极探索土地承包经营权流转制度改革道路，建立专门的土地流转服务平台，发布土地供需信息，鼓励各地方因地制宜、因时制宜，在流转范围、流转形式、流转保障等方面采取灵活多样的具体方式，积极推广横县云表镇的“朝南模式”等。
（四）加强保障农民工的权益
1．提升服务能力，促进农民工就业创业。发挥市、县（区）、街道（乡镇）、社区（村）四级就业服务平台作用，构筑为农村劳动者提供免费和“零距离”服务的就业服务体系，积极推广培训、服务、维权“三位一体”的工作模式；出台创业优惠政策，鼓励和扶持农民工等八类群体开办微型企业，以创业带动就业；开展系列农民工就业专项活动，切实帮助农民工创业就业。
2．突出以人为本，构建和谐的劳动关系。贯彻落实小企业劳动合同制度，积极引导企业开展工资集体协商，严格安全卫生制度，改善农民工从业的安全卫生环境，开展安全教育，提高农民工的安全意识和技能，构建和谐劳动关系。
3．出台政策措施，建立健全社保的制度。严格执行X市出台的《X市建筑施工企业农民工参加工伤保险办法》、《X市农民工参加住院医疗保险试行办法》等政策法规，维护农民工的工伤和医疗保险参保权力；扎实推进新型农村养老保险试点工作，使农民工老有所养。
4．建立健全机制，维护农民工合法权益。不断创新农民工工资保障金制度，在全市形成了“拖欠受损、拖欠受罚”的工资支付管理机制，进一步完善现有的农民工工资保障金制度和建立全市农民工工资保障应急基金制度，全面推进劳动保障监察“网格化、网络化”建设，加强农民工劳动争议调解仲裁工作，加强农民工的法律服务和援助，加大维护农民工合法权益的执法力度，使农民工的合法权益得到保护。
5．推进均等服务，营造关爱农民工氛围。出台相应的关爱农民工的政策，为农民工提供免费计生服务，加强卫生教育和疾病预防控制，逐步改善居住卫生条件，逐步解决农民工子女教育难问题，做好农民工随迁子女的入学安置工作，让农民工平等享受相应的市民待遇。
6．统筹城乡改革，解决落户城镇的问题。加快《X市人民政府关于进一步改革户籍管理制度的实施办法》、《X市统筹城乡改革农村居民转户实施办法》等政策出台，逐步取消按农业户口、非农业户口登记常住户口办法，建立全市统一的户口登记管理制度，推进解决具有市域范围户籍的广大农村居民及在市辖城镇居住多年、在城镇开展经营活动和有稳定就业、稳定住所的农民工和新生代农民工转为城镇居民等问题。
（五）培育农民专业化合作社
1．加大财政扶持力度，落实各项扶持政策。落实市级财政农民专业合作社示范社专项经费，夯实合作社办公、服务设施等基础设施建设；落实税收优惠、金融服务、支农资金、营销优惠等扶持政策，加大信息服务力度，积极营造农民专业合作社良好环境。
2．加强合作社制度建设，规范合作社管理。作为农民专业合作主管部门要组织专题研究，制定合作社生产营销、财务、分配等制度，加大各项制度宣传力度和执行力度，引导专业合作依法成立，规范运行，合理发展壮大，切实提高农业集约化程度，提高农业的比较效益，解决部分农民就地就业创业问题。
3．重视人才队伍的建设，引导合作社做强。农民专业合作社是以农民为主体的组织，调查显示：绝大部分专业合作社社员科技文化整体水平较低，不能适应新时期发展需要，应加强合作社领导成员的管理等培训，加强办事员具体业务培训，加强一般人员的生产技术培训，加强农民专业合作社人才引进和帮扶活动，引导农民专业合作社做强。
（六）加强农民工教育培训力度
1．抓好农村基础教育。配合新农村建设,强化和有效配置农村基础教育资源,提高农村中小学的师资力量、物质力量和管理力量,让能上学的儿童、青少年都能上学,提高新农村后备军整体素质，为培养发展农业、建设农村的各类人才打下良好的基础。
2．抓好农村职业教育。为提高农民工和务农农民的职业素质,从人、财、物等多方面加强农村职业教育和成人教育,实施“一技一训”、“一业一训”、农闲系统培训、农忙急用培训等办法,真正提高农民的务工技能和务农知识水平，增强农民务工和务农的能力素质。
3．完善公共服务体系。以20**年中央一号文为契机，完善基层农技推广体系，建设现代化的农业科技服务体系和就业服务体系，为农业生产提供各种技术指导和就业引导，让广大农民掌握和运用现代科技组织农业生产，了解和掌握农业生产信息和招工信息，及时调整产业结构和职业技能培训方向，适合市场发展的需要。
（七）做好失地农民善后工作
1．完善征地的补偿制度。在尽可能提高征地补偿标准的前提下，可根据不同土地等级制定补偿标准，政府应组织有关部门制订具体、统一的分配细则，使用土地补偿金在公正、公平、合理的原则下，分配给失地农民，根据人均拥有土地的数量，按5%至10%的标准为村预留建设用地，用于发展二、三产业（建标准厂房、写字楼、商住楼、市场等）或以土地作价入股形式发展村级集体经济，使“失地农民”转变为股东，实现“失地农民”的就地就业。
2．发挥土地的资本功能。改变以货币形式一次性发放征地补偿费的方法，按年龄段分类实行社会保障，基本生活保障、养老保险以及医疗保险所需的资金由政府、村集体和个人共同承担。政府承担部分可以从土地出让金中列支，个人从征地安置费中抵交，村集体从土地补偿费中列支。
3．推进失地农民再就业。推进失地农民再就业，是帮助他们解决生计的关键所在。大力开展职业技能培训，让其学有一技之长，引导其进入二、三产业就业、创业；广开就业渠道，鼓励用地单位和其他工商企业在同等条件下，优先聘用失地农民；安置失地农民到创业就业条件好的地段，为失地农民提供一定的就业、自谋职业环境；制定相应优惠减免政策，在工商登记、税收、信贷、用地、用电等方面应给予优惠，以促进其自主创业带动就业。
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