完善监督统筹衔接制度调研报告
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，以顽强意志、空前力度推进管党治党理论、实践和制度创新，锐意探索一条解决党长期执政条件下自我监督这个国家治理的“哥德巴赫猜想”、实现自我净化自我完善自我革新自我提高的成功路径，着力构建一套行之有效的权力监督制度，初步形成了纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四个全覆盖”的对党组织、党员和公权力、公权力行使者的监督格局。党的十九届四中全会立足世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局，对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出顶层设计，对坚持和完善党和国家监督体系、强化对权力运行的制约和监督作出重大战略安排，其中明确提出“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接”。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调：“做实监督全覆盖、增强监督有效性”；赵乐际同志在全会工作报告中严格对标、紧紧跟进，将“完善纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接制度”作为今年重要工作任务进行部署。这些都为各级纪检监察机关和巡视巡察机构提出了新的重大课题，更赋予了重大政治责任。
为了研究破解完善纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接制度这一重大课题，我们精心制定调研方案，采取实地调研、书面调研、座谈交流等多种方式开展了一系列调研工作。x月xx日，中央纪委国家监委办公厅来函委托我省就此课题开展调研，xx书记高度重视，第一时间作出批示，要求省纪委省监委办公厅牵头组织抓好调研并及时上报调研报告。x月xx日，xx副书记专门召集省委巡视办、省纪委省监委相关内设部门和部分省纪委省监委派驻纪检监察组负责同志进行座谈交流研讨。我们在向各市州发函进行书面调研的基础上，还组建调研组到xx市、xx州、xx市等地开展了实地调研，及时整理调研成果形成调研报告按程序上报中央纪委国家监委办公厅。此后，又根据相关工作进展对调研报告进行反复修改完善，形成此结题报告。
一、关于对“四项监督”统筹衔接重要意义的认识
党章规定，各级纪委是党内监督专责机关；宪法、监察法规定，各级监委是行使国家监察职能的专责机关。纪委监委无论是所要承担的监督执纪问责、监督调查处置两项职责，还是所要发挥的监督保障执行、促进完善发展作用，监督都是打头阵、第一位的，居于基础性、保障性地位。从历史逻辑来看，19xx年第一届中央监察委员会应运而生，扛起的就是加强党内监督、巩固党的一致及权威的根本职责。此后，虽然几度易名、几度更迭，文革期间还曾被摧毁中断，十一届三中全会决定恢复重建，改革开放xx多年来更是经历了巨大发展，但纪检机关作为党内监督机关的根本性质、将监督作为基本职责的根本定位始终没有变。可以说，监督是纪检监察机关与生俱来的使命，是存在的意义和价值所在。从理论逻辑来看，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在以雷霆万钧之势向党内顽瘴痼疾开刀的同时，注重从规律上找原因、从机制上补缺口，持续深入推进纪检监察体制改革，着力构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。从党的十八届三中全会要求巡视、派驻“两个全覆盖”，到党的十八届六中全会制定党内监督条例推动党内监督全覆盖；从党的十九大后将所有行使公权力的公职人员纳入国家监察范围，到逐步形成纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四个全覆盖”格局；从大力推动“有形覆盖”，再到走向“有效覆盖”，填补了从好党员到“阶下囚”、从好的公职人员到“阶下囚”两个方面的空白，可以说目标一以贯之、实践环环相扣、工作接续递进。十九届四中全会集成十八届三中全会以来纪检监察体制改革成果对坚持和完善党和国家监督体系作出更高层面更加清晰的顶层设计、开启在坚持中深化在深化中发展的新征程。在十九届中央纪委四次全会上，习近平总书记响亮地宣示，我们党探索出一条长期执政条件下解决自身问题、跳出历史周期率的成功道路，构建起一套行之有效的权力监督制度和执纪执法体系，并明确指出这条道路、这套制度必须长期坚持并不断巩固发展。坚持这条道路、发展这套制度，纪检监察机关使命当前、责无旁贷，必须自觉把监督挺在前面，持之以恒推进监督理论创新、制度完善、效能提升。同时，在改革中纪检监察机关承担的主要任务虽有所变化和拓展，但无论怎么变化、怎么拓展，贯穿其中的主线都是监督。没有强有力的监督，其他一切工作就只是“盲人摸象”。从实践逻辑来看，随着全面从严治党不断向纵深推进、反腐败斗争压倒性胜利不断巩固拓展，纪检监察工作的重音已从党的十八大之初的“以治标为主、为治本赢得时间”向标本兼治、源头防治、全面治理转变，已从不敢腐不能腐不想腐主次有序、缓急有别推进向不敢腐不能腐不想腐一体推进转变，需要更加强调履行监督基本职责、第一职责，更加突出定位向监督聚焦、责任向监督压实、力量向监督倾斜，更加注重提高监督效能，抓早抓小、防微杜渐，真正让不正之风和腐败问题无所遁形、无法滋生。
履行好监督基本职责第一职责，首要必须对纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四项监督”的定位内涵有一个清晰的认识。纪律监督是党内监督的基本形式，体现的是以更高的标准、更严的纪律要求约束各级党组织和广大党员干部，重在把纪律挺在前面、形成常态，唤醒党章党规党纪意识。监察监督是党内监督的拓展和延伸，是对公权力最直接最有效的监督，重在运用职责法定、管辖法定、权限法定、程序法定的优势，实现对所有行使公权力公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守等情况监督全覆盖。派驻监督是纪委监委直接领导和授权的监督，是纪律监督和监察监督延伸的触角，重在发挥“派”的权威和“驻”的优势，近距离、全天候、常态化盯住党和国家机关的领导干部和行使公权力的公职人员，确保党的路线方针政策落到实处。巡视监督是党内监督的战略性制度安排，是自上而下的组织监督，重在利剑高悬、发现问题、形成震慑。这“四项监督”各有分工、各有特点、各有侧重，在党和国家监督体系中发挥着各自独特的作用。同时，它们又具有高度内在一致性和互补性，主要体现在：本质属性相同，都是政治监督，必须体现政治原则、政治标准、政治要求，把增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，推动党的路线方针政策和党中央重大决策部署落地见效作为根本任务。职责定位相通，都是对职能部门、监管单位、领导干部、公职人员等责任主体履行监管职责、行使监管权力进行“监督的再监督”“检查的再检查”，是“裁判员”不是“运动员”，不是凡事直接冲到一线、深入到具体工作中去监督和检查，更不是越位包揽、越俎代庖，“种别人的田、荒自己的地”。责任链条相扣，“四项监督”，每一项都是铁的政治责任。抓实“四项监督”，背后都离不开党委（党组）主体责任、书记第一责任人责任和纪委监委监督责任贯通联动、一体落实。监督重点相连，必须突出领导干部、聚焦领导班子成员特别是“一把手”，只要把领导干部这个“关键少数”盯住了抓好了，全面从严治党的水平就会有一个大提升，党内政治生态就会产生根本变化。目标方向相合，都是在党的集中统一领导下进行同各种违背党的原则、违反党章党规党纪和国家法律法规、破坏党的团结统一、侵蚀党的肌体健康的现象、问题以及有关的人和事作坚决斗争的工作，根本目的都是坚持和加强党的全面领导、捍卫党的长期执政地位、维护党中央的权威和集中统一领导。总之，“四项监督”是上下贯通、左右衔接、集成联动、相互促进的有机整体，不存在“一枝独秀”，更不存在孰轻孰重，必须实现统筹衔接，做到贯通协同、共融一体，将制度优势全面转化为治理效能。关于实现“四项监督”统筹衔接的重要意义，可以从以下三个层面来认识。
（一）实现“四项监督”统筹衔接是完善党和国家监督体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和应有之义。习近平总书记强调：“监督是治理的内在要素，在管党治党、治国理政中居于重要地位。”历史和现实都证明，解决党自身存在的问题，外部监督是必要的，但从根本上讲，要靠强化自我监督。当前，党和国家所面临的环境、肩负的任务和自身状况都发生深刻变化，越是面对复杂形势和严峻挑战，就越要下定决心“自己给自己做手术”，破解自我监督这个难题。“四项监督”本质上都是党和国家的自我监督，是中国特色治理体系的重要组成部分。推进“四项监督”统筹衔接，既是直接为完善党和国家监督体系“添砖加瓦”，也有利于纪检监察机关在推进国家治理体系和治理能力现代化的伟大征程中更好地发挥监督保障执行、促进完善发展作用。
（二）实现“四项监督”统筹衔接是推动全面从严治党向纵深发展、夺取反腐败斗争彻底胜利的重要路径和必然要求。习近平总书记强调：“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，不仅是反腐败斗争的基本方针，也是新时代全面从严治党的重要方略”。“四项监督”既包含惩的手段，也具备防的功能，与“三不腐”理念高度契合、一脉贯通。推动“四项监督”统筹衔接，就是旨在打通各项监督之间的壁垒，整合各项监督的资源和力量，形成监督的倍增效应，释放管党治党和反腐败斗争治理效能。一方面，通过铁面监督保持高压态势，对不正之风和腐败问题露头就打、一寸不让，强化不敢腐震慑；另一方面，通过完善监督制度体系、织密全覆盖监督网，压缩和铲除违纪违法问题滋生的空间和土壤，强化不能腐的约束；再一方面，通过用好各项监督成果，强化以案促教、以案示警，推进政治生态综合治理，不断涵养廉洁文化，筑牢不想腐的思想根基。可见，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，推动全面从严治党向纵深发展，完善“四项监督”统筹衔接制度既是重要路径，也是必然要求。
（三）实现“四项监督”统筹衔接是推进新时代纪检监察工作高质量发展的重要举措和现实需要。在十九届中央纪委四次全会上，习近平总书记鲜明指出：“目前，各方面监督总体上有力有序，但协同衔接不够顺畅的问题比较突出，日常监督不够严格，办法不多、效果不强”。这些都是制约监督提质增效的短板，也是影响纪检监察工作高质量发展的弱项，必须切实加以解决，特别是深化国家监察体制改革后，纪检监察机关的监督对象呈几何倍数增长，更是迫切需要整合各类监督力量，推动监督从有形覆盖向有效覆盖转变。我们要坚持一体推进“三项改革”，紧紧围绕监督中的发现问题、处置问题、整改问题等关键环节，系统谋划建立健全“四项监督”信息、资源、力量、手段、成果等共享制度机制，推动构建具有“大一统”格局、“一盘棋”联动特色的监督工作流程，实现“四项监督”同步推进、同向发力，为纪检监察工作高质量发展提供坚实支撑。
二、我省“四项监督”工作开展基本情况
近年来，特别是党的十九大以来，在党中央、中央纪委国家监委和xx省委的坚强领导下，xx省各级纪检监察机关和巡视巡察机构坚持深学笃用习近平新时代中国特色社会主义思想，忠实履行监督第一职责，积极创新思路和举措，在做实纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督全覆盖上下功夫，以监督的新举措新成效巩固发展xx风清气正政治生态。
（一）坚持挺纪在前，做实纪律监督。坚持关口前移，前置纪律防线，教育预防为主，惩处治理同进，用严明的纪律惩前毖后、治病救人。推进政治监督具体化常态化，严肃查处违反党章党规、违背党的政治路线、破坏政治纪律政治规矩问题，严肃查处空泛表态、应景造势、敷衍塞责、出工不出力等形式主义官僚主义突出问题，促进“两个维护”落实落细。严格执行《党委（党组）落实全面从严治党主体责任的规定》并协助省委制定我省实施细则，每年协助省委常委带队检查各市（州）落实全面从严治党责任情况，实行下一级党委（党组）书记向上一级纪委全会述廉述责并接受纪委委员测评，以刚性纪律约束压紧压实主体责任。出台《中共xx省纪委xx省监委机关党风廉政意见回复工作暂行办法》，把党风廉政意见回复作为政治监督的重要方式，严把干部选拔任用政治关，严防“带病提拔”“带病上岗”。固化经验制定会风会纪监督工作机制，强化会风会纪监督。坚持不懈落实中央八项规定及其实施细则精神，驰而不息纠正“四风”，力戒形式主义官僚主义，注重推进廉洁文化建设和家风建设。深化扶贫领域腐败和作风问题专项治理，常态化开展“访村寨、重监督、助攻坚”专项行动，连续开展两轮脱贫攻坚“五个专项治理”，强力纠治数字脱贫、盲目决策、虚假摘帽等问题，并组织省市县三级利用查处的典型案例同步举办扶贫领域形式主义官僚主义突出问题专项警示教育展，今年x月又协助省委聚焦整治工作中特别是扶贫民生领域“不作为、慢作为、乱作为”问题开展了全省警示教育大会。深入实践运用“四种形态”，注重在运用第一种形态上下功夫，把监督寓于日常工作中，见人见事见细节，对新提拔省管干部开展廉政谈话，强化对新形势下党内政治生活若干准则、民主集中制、“三会一课”等法规制度执行情况的监督检查，督促被约谈或被给予纪律处分的领导干部在民主生活会上对相关问题进行认真说明和深刻检查，抓早抓小、防微杜渐。对苗头性、倾向性问题和轻微违纪问题及时采取谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话等方式处理，加大谈话函询力度，对本人如实说明问题予以采信。对于违纪问题，统筹考虑动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等六个要件，依纪依规、宽严相济给予恰当处理。制定出台关于开展澄清正名工作的指导意见，严查恶意举报、诬告陷害行为。制定施行受处理党员教育和回访工作暂行办法，稳妥协助推动被问责和受处分干部重新使用。十九大以来，全省纪检监察机关运用“四种形态”批评教育帮助和处理人次连年增长，其中第一、二种形态占比更是增长迅速。
（二）坚持纪法贯通，做实监察监督。全省各级纪委监委充分发挥合署办公优势，科学拟订省纪委省监委机关全新“三定”规定，调整优化职能配置、内设机构和人员编制，完成监审分设、审复分离，构建执纪监督、审查调查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制，充实案件监督管理、案件审理等部门力量，加强调查措施使用的监管和案件质量把关；新组建xx省纪检监察机关事务保障中心、xx省纪检监察大数据与技术装备保障中心、xx省纪检监察融媒体与廉政教育中心、xx纪检监察干部学院等事业单位，实现政务事务分离、分工专业化精细化。将省纪委常委会会议、省监委委务会会议合并召开，严格按照相关程序和规定分口决策，反腐败工作在决策部署指挥、资源力量整合、措施手段运用上更加协同高效。制定省监委专家咨询委员会工作规则等，发挥各领域专家学者“智库”作用，为监察监督提供咨询论证服务。在赋予派驻机构监察权限的基础上，稳步推进监察职能向国企、高校以及乡镇基层延伸和全覆盖，梳理并建立各级监察对象目录，我省监察对象约为xx万人，较全覆盖前增加约xx万人。全省各级监察机关全面履行监督调查处置职责，把监察范围覆盖到公权力运行的全过程、各领域和各环节。
（三）坚持内涵发展，做实派驻监督。通过深化改革，省纪委省监委共设派驻纪检监察组xx个（其中xx家派驻党政机关纪检监察组，x家派驻省管金融企业纪检监察组），监督xxx家单位。派驻机构统一用序号命名，并在每家被监督单位统一挂牌，每个组编制数不低于xx人，均设置x个以上的内设机构，班子成员最少为一正两副，将派驻机构完全作为一个单位来建设和管理，实现机构数减少、力量增强的“内涵式”发展。我省“机构做减法、力量做加法”等改革做法得到中央纪委国家监委的充分认可，并在向全国纪检监察机关通报的《地方深化派驻机构改革情况分析》中予以肯定。召开省级派驻机构、省管国企和普通本科高校纪检监察机构主要负责人述德述职述廉会议，分类制定考核办法，常态化以考促责。制定出台《中共xx省纪委xx省监委机关内设机构与派驻机构日常联系暂行办法》，明确省纪委省监委派驻机构由省纪委常委会统一领导、省纪委省监委统一管理、省纪委副书记（常委）省监委副主任（委员）直接分管、省纪委省监委有关监督检查室分工联系，向省纪委省监委负责并报告工作，促进派驻机构“形神兼备”。省级派驻机构所有组长均担任驻在部门的党组成员或领导班子成员，第一时间参与党组决策，掌握监督信息、提出监督意见，对于综合监督单位，采取参加党组会议、参加民主生活会等方式掌握监督信息、提出监督意见。制定派驻机构与被监督单位协作机制等，将派驻监督办公地点设置在监督一线，原则上单独派驻的纪检监察组均驻在被监督单位，综合派驻的纪检监察组驻在监督任务比较重的被监督单位，以便更好地发挥精密探头作用。省直派驻机构20**年、20**年连续两年均消除“零办案”，20**年更实现了问题线索处置数、立案数、结案数、处分党员干部数“四增长”；今年虽受疫情影响，依然保持了“四增长”。目前，正严格按照中央纪委国家监委最新精神，稳步推进深化市县派驻机构改革；同步将省级垂直管理单位和部分以上级管理为主单位全部纳入市县派驻监督；谋划开展探索以上级纪委监委派驻形式强化对国有企事业单位监督试点。
（四）坚持上下联动，做实巡视监督。坚守政治巡视定位，聚焦“两个维护”的根本任务，聚焦党委（党组）职能责任，紧紧围绕推动落实党的路线方针政策和党中央、省委重大决策部署，贯通运用常规巡视、专项巡视、机动式巡视、“回头看”巡视等方式对党组织和党员干部开展政治“体检”，查找和纠正政治偏差。目前，十二届省委已完成x轮对xxx个地方、单位党组织的巡视工作，正在开展第十轮巡视，巡视覆盖率近xx%。坚持把巡视反馈作为推动整改的重要环节，每轮巡视后，在对被巡视党组织一对一、点对点反馈后，以点带面，分层次、分区域、分系统召开集中反馈会，扩大警示教育面，督促未巡党组织主动将自己摆进来、自查自纠，强化利剑震慑力。建立省委巡视工作领导小组组长、副组长及成员参加巡视反馈制度，传达中央有关要求，学习省委书记在省委常委会会议听取巡视情况汇报时的讲话精神，既集中明确本轮巡视的被巡视党组织及其主要负责人整改责任，强化整改意识，提高整改实效；又督促被巡视党组织本级和上级党委（党组）实现“两个主体”联动，推动开展系统性、行业性专项治理。每轮巡视后，省委巡视办都及时将省委常委会听取巡视情况汇报时的议定事项和问题清单分别发函给有关单位，督促抓好贯彻落实。同时，将巡视综合报告和问题清单向省委、省政府分管领导同志通报。推行组办联动制度、巡视报告问题底稿制度和巡视后评估制度，提高全覆盖质量。制定出台《关于省直部门党组（党委）开展巡察工作的指导意见（试行）》《关于深化政治巡视巡察构建上下联动一体推进监督格局的意见（试行）》《关于对村（社区）党组织开展巡察的指导意见》等，构建完善巡视巡察上下联动监督网，坚持省委巡视组与市县巡察组统一编组、同步监督，并提级运用市县巡察成果，形成巡视带动巡察、巡察充实巡视的工作格局。完善党委书记专题会议听取巡察汇报情况报备等制度，建立巡视工作约谈、考核评价、责任追究机制。积极探索提级巡察、交叉巡察，推动巡察工作向村居延伸。对市县巡察工作开展专项检查，及时反馈发现的问题，督促地方党委整改落实。十九届中央纪委四次全会工作报告对xx“巡视巡察同步，巡察交叉机动，全覆盖质量不断提高”给予了充分肯定。今年赵乐际同志来xx调研指导工作，对我省巡视巡察工作取得的成绩给予了高度肯定。
（五）坚持严管厚爱，做实自身监督。20**年开展纪检监察干部教育培训年，20**年开展纪检监察干部队伍建设年，今年接续开展纪检监察干部队伍能力提升年，建设高素质专业化干部队伍。制定出台《中共xx省纪委关于建立纪检监察系统内部督查制度的意见（试行）》《中共xx省纪律检查委员会内部督查工作规划（20xx—20**年）》，扎实推进内部督查全覆盖。开展履行自身主体责任专项检查，在全省xx个未单设纪检监察干部监督室的县（市、区）纪委监委设专职监督员，对纪检监察干部违纪违法问题“零容忍”。聘请特约监察员，开展纪检监察开放日活动，主动接受各方面监督。制定干部交流轮岗办法，在xxxx年省纪委省监委内设部门人员交流比例超xx%的基础上，xxxx年派驻机构人员交流比例超xx%，对x个市（州）纪委监委分管审查调查工作的副书记进行交流任职。对x年来全省纪检监察干部违纪违法案件开展分析，健全内控机制，制定业务工作程序规范以及“三个必须十五个不得”行为规范、职责底线清单等制度，常态化排查廉政风险点、提出防范措施。
三、推动“四项监督”统筹衔接的探索实践
xx省纪检监察机关和巡视巡察机构牢固树立“四项监督”“一盘棋”的思维，积极探索建立整合监督资源、力量、流程、手段等方面的制度机制，努力实现各种监督信息共享、协作配合、成果互用，不断把制度优势转化为治理效能，推动监督工作高质量发展。
（一）创新工作机制推进部门联动。出台《xx省纪委省监委机关监督工作办法（试行）》等制度，建立省纪委省监委统一领导、省纪委副书记（常委）省监委副主任（委员）分管、相关职能部门分工负责协调配合的监督工作领导体制，明确党风政风监督室负责省纪委省监委履行监督职责的综合协调，制定省纪委省监委年度监督工作要点，及时收集、汇总监督发现的重大问题提请省纪委省监委专门会议研究并跟踪督办等；监督检查室负责指导、检查、督促联系地区、单位纪委监委（派驻纪检监察组）推进监督工作等；派驻纪检监察组负责监督被监督部门领导班子及其成员和处级干部，依规依纪依法履行纪检监察职责等；信访室负责每季度综合分析研判信访举报情况，针对重点关注问题提出监督建议，书面通报党风政风监督室、监督检查室、派驻纪检监察组；案件监督管理室负责每季度向党风政风监督室书面通报《案件监督管理系统》违纪行为问题线索查处情况、统计数据及分析报告，等等。将巡视整改日常监督职责纳入省纪委省监委机关“三定”规定，制定出台《关于建立健全xx省委巡视机构与xx省纪委省监委有关部门协作配合机制的意见》，明确信访室及时将季度、半年、年度信访举报形势分析情况通报省委巡视办，党风政风监督室适时将纠治“四风”、落实中央八项规定精神及省委实施细则方面分析报告、调研报告、阶段工作重点等提供巡视办了解掌握，巡视办定期将市（州）、开展巡察工作的省直单位党委（党组）书记听取巡察汇报情况的报备材料提供相关监督检查室，作为加强日常监督的参考；党风政风监督室负责巡视反馈问题整改监督的综合协调，适时汇总和跟踪督办监督检查室、派驻纪检监察组开展巡视反馈问题整改监督工作情况；案件监督管理室负责受理省委巡视办移交的问题线索；监督检查室、派驻纪检监察组应当在省委巡视组征询建议时，及时通报监督发现的问题，对联系地区、单位的巡视反馈问题整改情况开展监督检查，督促整改到位，等等。通过以上一系列机制的建立，有效推动各职能部门衔接顺畅、协作联动。
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