为贯彻国务院办公厅《转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见的通知》(国办发〔20xx〕42号)、《省政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(苏政发〔20xx〕101号)和《XXX市人民政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(宁政发〔20xx〕8号)精神，围绕增加公共产品和公共服务供给，充分发挥社会资本积极作用，改革创新公共服务供给机制，大力推广政府和社会资本合作模式，促进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，现就推广政府和社会资本合作(PPP)模式提出以下贯彻实施意见。
一、充分认识推广政府和社会资本合作模式的重要意义
政府和社会资本合作(PPP)模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP模式将充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。
(一)有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开。社会资本承担公共服务项目的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于简政放权，理顺政府与市场关系，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。
(二)有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。PPP模式将有效打破社会资本进入公共服务领域的各种限制，鼓励国有企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，为中小企业提供更多参与机会，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。
(三)有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。在PPP模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付的依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，按照代际公平的原则分担公共资金投入，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。
二、明确政府和社会资本合作模式的总体要求
(一)指导思想
坚持以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神为指导，按照区委、区政府决策部署，全面深化改革，立足我区实际，改革创新公共服务供给机制和投入方式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，不断提升我区公共服务保障水平。
(二)遵循原则
依法合规，诚信守约。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。项目合同一经签署必须严格执行，发生违约必须承担相应责任。
风险共担，互利共赢。按照“政府、社会资本和社会公众实现共赢”的原则，建立健全合作项目的绩效考核和收益分配机制，既要确保社会资本回报合理、项目可持续经营，又要防止不合理让利或利益输送;按照风险收益对等原则，合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，最低需求、自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担，具体风险分配细节按照国家相关文件规定及PPP 实施方案约定为准。
公开公正，规范透明。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。依法充分披露PPP项目重要信息，保障公众知情权。积极稳妥，有序推进PPP项目实施，控制项目的政府支付责任。
(三)发展目标
立足于加强和改善公共服务，形成有效促进PPP模式规范健康发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。把政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合起来，促进社会资本竞争和管理创新，确保公共利益最大化。
三、规范推进政府和社会资本合作项目实施
(一)项目适用范围
PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作，投资规模大的公共服务、基础设施等项目。主要包括：在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育、旅游等公共服务领域，其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。
(二)规范操作
按照预算法、合同法、政府采购法及实施条例精神，按照国务院、省、市文件要求，建立健全PPP项目实施制度体系，严格规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，实施项目全生命周期管理，保证项目实施质量，维护国家利益、社会公共利益和社会资本的合法权益。
(三)操作模式
政府和社会资本合作项目按支付机制分为使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种类型。使用者付费项目指有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目;可行性缺口补助项目指有经营收费，但不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目;政府付费项目指缺乏使用者付费基础、主要依靠政府投入回收投资成本的项目。
存量项目。积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式，将具备条件的政府融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，腾出资金用于重点民生项目建设。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与PPP 项目，进行变相融资。
新建项目。新建公共服务类项目，应优先采用PPP 模式，根据全区经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，按照项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行物有所值评价和财政承受能力论证，合理选择建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等运作方式，保证决策质量。项目实施不得采用建设-移交(BT)方式。
(四)建立项目储备机制
制定PPP项目年度和中期开发计划，建立动态管理、滚动实施、批次推进的PPP项目储备库。对PPP储备项目应进行物有所值评价和财政承受能力论证，以建立并完善全区的PPP项目库，定期向省、市报送备选项目。
(五)合理确定权利义务
树立平等协商的理念，按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计项目实施方案及合同条款，明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节，实现责权利对等。引入价格和补贴动态调整机制，充分考虑社会资本获得合理收益。如单方面构成违约的，违约方应当给予对方相应赔偿。建立投资、补贴与价格的协同机制，为社会资本获得合理回报创造条件。
(六)择优选择合作伙伴
应当按照相关法律法规规定，公开选择PPP项目合作伙伴。依托政府采购信息平台，及时、充分向社会公布项目采购信息。综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。加强项目政府采购环节的监督管理，不得以行政手段、托底协议或非公开方式确定合作伙伴，保证采购过程公平、公正、公开。 列入省级以上试点的PPP项目应通过省政府采购中心进行项目合作方采购。
(七)推动项目落地实施
项目实施单位应会同相关职能部门按照合同约定，督促社会资本方按时足额出资设立项目公司，保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务，定期监测项目产出绩效指标，依约提请财政部门支付费用，并执行约定的奖励、惩处及超额收益分享条款。社会资本要履行好社会责任，严格按照约定保质保量提供服务，维护公众利益。要积极进行业务转型和升级，从工程承包商、建设施工方向运营商转变，实现跨不同领域、多元化发展。咨询、法律、会计等中介机构要提供优质价廉的服务，促进项目增效升级。
(八)保障服务持续有效
按照合同约定，对项目建设情况和公共服务质量进行验收，逾期未完成或不符合标准的，社会资本要限期完工或整改，并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制，依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的，由政府和社会资本方协商解决，但应当保持公共服务的持续性和稳定性。项目资产移交时，要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账，并按照国家统一的会计制度进行核算，在政府财务报告中进行反映和管理。
(九)建立绩效管理体系
积极构建政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，对项目的产出目标实现程度、运营管理、资金使用、成本费用、公共产品和服务质量、公众满意度等进行综合评价，评价结果依法公开。将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。
(十)健全退出机制
预备应急预案。区政府应与社会资本方明确项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。如遇不可抗力或违约事件导致合作提前终止时，行业主管部门应做好应急预案，及时做好接管，保障公共利益不受侵害。
建立多元化的退出渠道。政府为社会资本方提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。
四、强化政府和社会资本合作政策制度保障
(一)健全财政管理制度。统筹评估和控制项目的财政支出责任，区政府每一年度全部PPP项目财政支出责任量化额度，可按照不超过一般公共预算支出10%比例安排。 针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为PPP项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。
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