纪检监察派驻机构实行统一管理以来，如何充分发挥派驻机构的纪检监察职能作用，是各级纪检监察机关不断探索实践的重要课题。本人就当前派驻机构在履行纪检监察职能中存在的问题以及派驻机构发挥职能作用的思路及建议作一初浅分析。
一、派驻纪检组监察机构履行职能中存在的困难及问题
当前，派驻纪检监察工作总的形势是好的，党风廉政建设和反腐败工作不断取得新的明显成效，始终保持着良好的发展势头。但从纪检监察工作的历史和发展途径来看，客观上面临着“四个新变化”：即任务更加繁重，领域大大拓宽，标准不断提高，要求更加严格。这些新变化，迫切要求纪检监察工作要正视和解决好与形势发展和任务要求不相适应的地方。主要表现在：
(一)思想认识上的不适应。近年来，随着改革的深化和纪检监察工作力度的不断加大，各种机制、体制和制度不断完善，党员、干部队伍中的腐败现象得到了有效遏制。面对成绩，个别纪检监察机关产生了松懈麻痹思想，习惯于用老观念、老办法、老套路来思考问题和处理问题，对反腐倡廉工作在不同阶段呈现出的不同特征认识不足，不善于研究新情况、新问题，缺乏创新精神;有的对反腐倡廉自身发展规律认识不足，把做好新时期纪检监察工作的着眼点单纯依靠在增加人手上，存在着“等靠要”的思想;有的大局意识、忧患意识、服务意识不够强，不能把反腐倡廉工作放在我国经济社会发展的大背景下，放在党的建设的大局中去把握;有的本位思想严重，认为狠抓纪检监察工作会影响本部门各级阶段性中心工作目标任务完成，于是产生多一事不如少一事的心态。
(二)管理体制还不适应。纪检监察机构理应依法独立行使监督职能。但从实践来看，目前的纪检监察派驻机构，名义上业务工作和干部工作由上级纪检监察部门实行统一管理，但实际上由于派驻干部的工作圈子、人际交往多在派驻单位，最关键的是工资福利待遇等全由驻在部门负责，这就决定了派驻机构干部在更多的利益考虑上与驻在部门存在着千丝万缕的必然联系。派驻纪检监察人员往往也会被驻在部门自然视为单位行政机关工作人员安排具体事务。很多派驻纪检组监察室除承担本应由驻在部门党组负责的党风廉政建设主要责任外，还要承担大量的派驻机构负责人原则上不参与的驻在部门的业务分工。各部门派驻纪检组长大多数也同时分管多项工作，纪检监察工作在很多时候反而变成了配角。这种“利益共同体”关系，自然导致监察人员角色错位，在履职过程中，既当运动员，又当裁判员，既是监督者，又是参与者。注定了“一个锅里舀饭，一个鼻孔出气”成为这种管理体制的常态结果。从以往的案例看，很多“班子集体违规”、“集体失语”或“集体无意识”导致的违规违纪案件，都脱不出这种体制下“左手监督右手”的尴尬。当部门工作和纪检监察业务工作发生冲突时，难免出现重部门工作轻纪检监察业务工作的倾向，特别是在执纪办案过程中容易受部门因素左右和影响。
(三)职能发挥上的不适应。一是职能错位，存在“大包大揽”倾向。纪检监察机关的重要职能是组织协调，但是，一些本应是业务部门职责范围内的事项，如治理和整顿市场经济秩序各项工作，纪检监察机关本应是督促配合有关部门，但实际工作中却往往成了“事事牵头、样样主抓”，有时还充当了“开山斧”、“救火队”的角色，哪里阻力大，哪里问题多，哪里就让纪检监察机关去抓。这种“越俎代疱”、“包打天下”的现象在实际工作中不时发生，严重削弱了组织协调工作的有效性，造成职能错位。二是职能作用发挥不够全面充分。不能准确把握教育、监督、惩处、保护四项职能，做到全面履职，而是有时重 “惩处”轻 “教育”，有时重“教育”轻“惩处”，有时重“监督”轻“保护”，有时重“保护”轻“监督。三是工作不负责、怕负责。某些本属于纪检监察机关自身职责范围可以决定的事项不去决定，而是找出种种借口和理由去向同级党政领导多头请示、报告，往往错失良机、贻误战机，不能及时有效地发挥出应有的职能作用。
(四)能力素质还不适应。纪检监察队伍的整体素质有新的提升，但也不可否认，部分干部能力素质与新形势下纪检监察工作的要求还有很大差距。不敢管、不愿管、不善管、的问题还比较突出，监督工作形式化的问题多有反应。特别是对党风廉政建设和反腐败斗争面临的一系列新情况、新问题研究不深，把握不准，对纪检监察重点领域的一些矛盾和问题，分不清是非，拿不定主意，抓不住规律，提不出对策，工作表面应付，致使一些问题由小变大，积少成多，矛盾升级激化，势态扩大。甚至将一些一般性问题上升为政治性问题，将个体性问题演化成群体性事件。
(五)工作方法还不适应。强调继承传统多，鼓励改革创新少，对纪检监察工作的形式，长期一种方法，一个模式。实体监察开展的较多，程序监察开展的较少;事后监察开展的较多，事前监察和事中开展的较少;随机监察的较多，全程监察的较少;廉政监察、效能监察较多，执法监察较少;教育为主的多，责任追究的较少。工作预见性差，总是被问题牵着鼻子走。思想不敏感，对一些倾向性问题和突发性问题缺乏应有的反应，甚至见怪不怪，往往是问题出了吓一跳，事情大了才去管，矛盾激化了才去堵。使纪检监察工作始终处于“头痛医头、脚痛医脚”的较低层面。无怪乎民间流传一种说法：案件多是人“咬”人“咬”出来的，搞内“讧”“讧”出来的，情妇“闹”“闹”出来的，而不是纪检监察主动“查”出来的。
二、派驻纪检组监察机构发挥能作用的思路及建议
一是理顺关系。要注意理顺与所驻部门“一把手”及班子成员的关系。派驻机构代表上级纪委监察部门对驻在单位实施监督检查，督促各项工作落实，应当对驻在单位执行制度情况及时提出意见和建议，对班子成员及相关工作负责人思想作风、廉洁自律等方面出现苗头性问题应早打招呼早提醒，防微杜渐。对发现制度缺失或政策、制度执行不力等问题应与“一把手”勤沟通、多汇报，及时提出意见及建议，争取“一把手”的支持，避免被“边缘化”。要注意理顺本职工作与驻在部门安排的业务工作的关系。派驻机构一般不参与驻在单位的业务分工，但在不影响履行本职任务的情况下，也可适当承担个别业务分工，以便于了解掌握情况，熟悉业务技能，融洽相互关系。但在处理本职工作与驻在部门业务分工关系时，要注意分清主次，不能反客为主，更不能因种驻在部门的“责任田”，而荒了纪检监察的“自留地”。
二是找准定位。派驻机构要转变原有思维，明确派驻机构与驻在部门不是被领导与领导的关系，而是监督与被监督的关系。要把监督作为第一职责，敢于履行自己的监督职能，严格按照党纪条规办事，对领导干部违纪问题要敢于反映，属于自己职权范围内的要敢于处理。要牢固树立“加强监督是本职、疏于监督是失职、不善于监督是不称职”的观念，把纪检监察工作的重心转移到监督、检查、督促、指导、协调上来。要重点督促所驻部门及下属单位贯彻执行党的路线、方针、政策和决议，遵守国家法律、法规，执行党中央、国务院及上级党委、政府决定、命令。督促驻在单位党委(党组)履行“一岗双责”要求，落实党风廉政建设责任制。督促党委(党组)贯彻执行民主集中制，做好党务政务公开工作，配合开展党风党纪和廉政教育，检查反腐倡廉各项工作的落实，加强对干部选拔任用的监督检查，监督重大事项决策、重要项目安排、大额资金使用情况，对重大建设项目实施过程进行监督检查，做好信访举报落实、案件查处和上级纪委监察部门交办的其他工作等等。
三是创新工作机制。要坚持“标本兼治、注重治本”的方针，加大从源头治理工作的力度，更多地从体制、机制和制度上，从管权、管钱、管人、管物方面进行改革和寻找治本措施，不断深化从源头上防治腐败工作。要抓住用人、用权、用钱等重点部门、重点人员以及关键环节，不断建立健全制度，着重抓好落实。既要配合适应形势的不断变化，制定、调整和充实反腐倡廉方面的规章制度，为党员领导干部廉洁从政提供行为规范，又要完善贯彻规章制度的具体程序和有效机制，保证对权力形式的有效监督;要充分发挥纪委在反腐败领导体制和工作机制中的组织协调作用，深入研究建立制度化、规范化的协调机制和工作程序，建立起上下协调、左右协调、内外协调的工作机制，工作运作方面要处理好当前与长远、突出重点与整体推进、培树典型与面上推动的关系，使纪检监察工作得以科学安排、规范管理、高效运作，形成强有力的反腐败整体合力。
四是强化办案手段。一是要赋予纪检监察机关足够的检查权，如冻结银行存款甚至划帐的权力，可以使用拍照、录音、摄像、监控等办案手段等。二是要充分发挥查办大要案协调小组作用，保证纪检监察机关可以调动一切可以调动的力量，形成办案合力，重点查处有影响的大案要案。三是要改进信访工作，设立统一举报电话，建立健全信访举报的受理、梳理、转办、处理、反馈机制，形成举报、受理，一条龙服务的信访工作新局面，畅通民情渠道，维护社会和谐。四要充分发挥查办案件的警示教育作用。建立案件公开制，将符合公开条件的典型案例在一定范围内予以公开，既加大腐败者的腐败成本，又起到查处一起，教育一片的目的。五要明确查办重点。要改变以查办案件数论英雄的考评办法，而以查办大案要案的情况，特别是以查办领导干部案件为考评的主要内容。只有查处有影响的案件，才能改变纪检监察机关在部分群众中“专拣软柿子捏”的形象，真正树立“卫士”形象。六是要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓好基层群众身边的腐败案件和“四风”问题，切实做到善始善终、善做善成，防止虎头蛇尾，让全党全体人民来监督，让人民群众不断看到实实在在的成效和变化。
五是强化队伍素质。要按照分级分类和全员培训的原则，重点突出纪检监察干部的专业培训，通过培训提高专业水平，通过纪检监察干部综合素质的提高和知识结构的改善，消除将监察工作简单等同于执纪的错误观念，消除凭经验办事而忽略法定程序的错误行为，努力做到不仅熟悉政治、法律法规而且懂经济、懂管理，能掌握和运用现代新科技手段，开展工作。要建立和完善干部绩效考核制度，进一步完善派驻机构干部选拔任用、轮岗交流等制度和运行机制，畅通派驻机构干部的出口，为那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过的优秀纪检监察干部提供发展的空间和舞台，切实保证想干事、能干事、干成事、不出事的优秀纪检监察干部有干头、有盼头、有想头、有奔头，以此推动纪检监察工作更加深入有效开展。还要以八项规定为切入口，把加强内部监督管理的触角延伸到纪检监察工作的各个方面，包括纪检监察干部“八小时以外”社交圈和生活圈的监督管理，真正体现“善禁者，先禁其身而后人”，切实提升“打铁者”的自身硬度。
为深入了解纪检监察派驻机构落实监督责任情况，近期,我区专题组织调研，深入了解派驻机构发挥职能作用情况及存在的问题，并就如何破解其履职困惑提出了对策思考。
一、派驻机构职能作用发挥情况及存在的问题
(一)派驻机构履行监督责任整体合力不强。派驻机构应协助部门党组落实党风廉政建设责任制，分解工作任务，协调整合各方力量，促使形成党组统一领导、班子成员齐抓共管、干部职工支持参与的整体合力。然而现实情况则不尽其然。一是部分单位的“一把手”主体责任落实不到位，习惯用过去的思维抓党风廉政建设工作，支持纪检组履行监督责任的态度不坚决。纪检组长不再分管纪检监察以外的业务，但在实际工作中，又会给纪检组安排与纪检监察工作无关的事务，让纪检组同志“配合”，甚至出现越殂代庖“配合变主抓”的现象，名义上是对具体工作的全程监督，但最后往往落入较为尴尬的境地，不干是“违令”，干了属“越位”，尺度不好把握。同时大量精力被占用，存在“种了别人的田，荒了自己的地”的现象。二是班子成员履行党风廉政建设“一岗双责”，对纪检组履行监督责任配合支持不够。一方面抓好分管业务领域党风廉政建设的意识不强，另一方面或多或少对纪检组有排斥和反感心理，认为纪检组不干业务工作，尽搞些“花架子”，还要找茬子。三是本部门一些干部职工对纪检组履行监督责任认识有偏差、不理解，认为纪检组就是专门“挑刺”、处理干部的，主动接受纪检组监督的意识不强。
(二)派驻机构落实监督责任成效不明显。按照中纪委和省、市纪委关于纪检监察机构“三转”和全面落实纪委监督责任的要求，派驻机构应当聚焦主责主业，切实把监督责任落到实处。但根据全区部门纪检组座谈会了解，现有的21个部门纪检组就如何履行好自身应负的责任没有清晰的思路，找不到工作的切入点和着力点，“不想监督、不愿监督、不敢监督”的思想仍然存在。一是工作消极被动导致监督不力。消极的认为腐败现象根深蒂固、层出不穷，靠纪委监督解决不了根本问题，存在松懈厌倦情绪。不能结合所在部门实际积极主动想办法，提对策，满足于上级纪委布置什么就做什么，不督促就不做。“再监督”缺乏抓手，思路受限，工作打不开局面。二是工作避重就轻导致监督不力。部分纪检组把工作重点放在传达学习文件、制定完善制度和开展教育活动上，有意无意地回避作风监督、案件查办、执纪问责等关键环节。就我区来说，近年来，部门纪检组没有自主挖掘一条问题线索，没有独立办理一起案件，对本部门违纪人员大多是批评教育，没有逗硬纪律处理。三是同级监督困难导致监督不力。派驻机构对驻在部门党委班子及成员监督薄弱，普遍感觉要对“一把手”实施监督很棘手，是“端着别人的饭碗舀别人的饭”，无从下手。纪检组长在班子成员中的排序靠前，但实际上和班子成员之间属同级关系，要对其他班子成员实施监督效果不理想。
(三)派驻机构落实监督责任力量不足。 一是配备力量不足。党把反腐败的重要性摆到了前所未有的高度，但在我区派驻机构力量配备上明显不到位，单靠纪检组现有的人员力量无法保障。根据我区印发的《关于加强基层纪检监察组织建设的实施方案》要求，在我区23个部门设置纪检监察机构，目前已设置21个，其中派驻18个，非派驻3个。在已设置的21个纪检组(纪委)中，都只有纪检组长(纪委书记)一个“光杆司令”，未配备相关工作人员，开展纪检监察工作“单打独斗”，任务繁重可想而知，纪检监察工作缺编、缺位现象突出。二是业务能力不强。选配到纪检组岗位工作的干部大多属半路“出家”，缺乏相应的经济、财会、审计、法律、计算机等基本功，有的甚至“依葫芦画瓢”也画不好，不会办案等现象较普遍，一时难以适应执纪监督问责的基本需求。三是年龄断层现象突出。目前，我区部门纪检组长(纪委书记)平均年龄46岁，50岁以上的7人，占总人数的33.33%，35岁以下的为0人，年龄明显偏大。较之年轻干部缺乏活力、闯劲和创新能力，也不能很好的做到老带新，传帮带。四是工作保障不够。通过座谈了解，多数纪检组没有设置专门的办公室，缺乏相应的办公设备，没有专项纪检监察工作经费，工作所需开支均得向驻在单位申请，工作越多、申请越多，间接增加了纪检组履职的压力。
二、基层纪检组落实监督责任存在问题的原因
(一)主体责任落实不到位。党风廉政责任制度规定，领导班子主要负责人是职责范围内的党风廉政建设第一责任人，领导班子其他成员根据分工，对职责范围内的党风廉政负主要领导责任。但部分单位领导及班子成员错误的认为党组在党风廉政建设中负领导责任而不是工作主体，把党风廉政建设工作一股脑甩给纪检组，由纪检组大包大揽具体完成。
(二)管理体制不顺。目前，派驻纪检组实行的是“双重领导”体制，既接受上级纪委的领导也要服从驻在单位党组的领导，纪检组长同时兼任驻在单位党组成员。纪检组一方面要服从和落实上级纪委的工作安排，另一方面又要以驻在单位党组的意见为主。同时，派驻纪检组人、财、物、事都需要驻在单位支持，在这种体制下，当派出单位和驻在单位党组的意见和要求不一致时，纪检组会左右为难，或是在执纪监督时有线不报、有案不查，给监督职责的正常履行带来影响。
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